2020年《政府工作告解读，决胜年遭遇疫情考验宏观政策保驾护航
5月22日上午9时，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大三次会议作政府工作报告。政府工作报告回顾了2019年主要工作，介绍2020年经济社会发展总体要求和政策取向，部署2020年政府工作任务。明确在疫情冲击背景下，要加码逆周期调节，宏观政策发力将持续兜底经济平稳健康发展。
表：大会主要内容一览
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2019年经济增速延续放缓，经济下行压力增大，从2017年的6.9%，降至2018年的6.6%,再到2019年的6.1%，期间四个季度增速分别为（6.4%、6.2%、6.0%、6.0%），内需走弱，生产放缓，再叠加国际政治经济关系复杂多变，中美贸易谈判波折不断，中国面临百年不遇之大变局，即使在这种情况下，中国经济仍显韧性，2019年完成年初设立的6-6.5%增速目标。但步入2020年，新冠疫情突如其来，加重了经济修复的困难，全球金融市场也经历了流动性危机，美股在3月8日至16日出现了四次熔断，疫情至今仍在蔓延，全球经济加快步入衰退，于此对应我国外贸出口受阻，受为外需抑制和疫情影响，小微民企资金周转放缓、边际成本上行，信用风险抬升和融资需求扩张之间的矛盾凸显，企业削减开支对就业产生抑制，2020年全面实现小康社会的决胜年，却受到疫情、中美关系、经济下行等多重因素挑战。2020年两会政府工作报告不再设增速目标，这是一种客观务实的态度，兜底维稳的需求将“六保”推升为所有工作的主线。政策基调力度明显较以往增大，包括：积极财政政策更加积极，稳健货币政策更加灵活适度，信用政策支持小微企业贷款延期、精准的监管政策审慎包容。政策基调以逆周期调节为中心，目标是呵护经济运行，兜底民生保障。
表：2019年主要工作任务完成情况以及2020目标-1
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表：2019年主要工作任务完成情况以及2020目标-2
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1.不设增速目标，全力“六保”
今年两会政府工作报告，不再提全年经济增速具体目标，总理的发言解释了两个方面原因：一是外部环境不可控，海外疫情蔓延，国际经贸环境多变，中美关系一波三折。我国是全球制造业大国，外需不振使我国的制造业出口企业面临挑战；二是国内经济本身也存在疫情的冲击，一季度增速-6.8%，再叠加2016年以来我们持续进行中的供给侧结构性改革，经济转型期仍将承受发展方式变化带来的“阵痛”。
当前形势下，设置增速目标不如将更多专注于维稳经济和民生保障，会议明确要引导各方力量抓好“六稳”、“六保”。这是底线思维，因为“六保”关系到稳定经济的基本盘。无论民生改善还是化解风险，都需要经济发展来提供物质保障，稳经济就是稳全局，抓手就是“六保”。工作总思路为：“以保促稳。稳中求进”。
六稳和六保的首位都是就业。两会的主题中最为关键的是就业。保住了就业，民生才能根本保障，居民才敢于消费并带动内需修复，有需求才能激活市场主体进而释放产能。良性循环的起点是就业。
“六保”是对“六稳”的延伸和保障，“六保”最早是在4月17日的中央政治局会议上提出，包括“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”“六保”是今年“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社会夯实基础。要看到，无论是保住就业民生、实现脱贫目标，还是防范化解风险，都要有经济增长支撑，稳定经济运行事关全局。要用改革开放办法，稳就业、保民生、促消费，拉动市场、稳定增长，走出一条有效应对冲击、实现良性循环的新路子。
在经济放缓叠加疫情冲击，我国就业形势承压，4月开始跌幅收窄，复产复工正逐步提升就业率。但同时我们也应注意，城镇新增就业仍是负增长，下行中的从业压力或长期持续。就业政策对冲有三个层面的路径：一是，提升职业培训人数和时间，例如：扩张职业技术学生，“资助以训稳岗”，提高未来劳动者素质；二是基建项目创造就业岗位；三是借助担保基金，加大金融支持，援企业、稳就业。
2、积极财政，留得青山
今年两会延续了2019年12月召开的中央经济工作会议的财政政策基调，2020年我国宏观政策要强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，其中积极的财政政策要更加积极，手段是通过实施更大规模的减税降费，减租降息、扩大消费和投资，来实现保就业、保基本民生、保市场主体的目标。
（1更大规模的减税降费
在减税降费方面，放水养鱼、留得青山。2020年政府工作报告提出：“前期出台六月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。”2019年实际减税降费2.3万亿，超额完成目标0.3万亿。今年的目标是2.5万亿，力度趋势性增大，原因是今年我国经济面临的困难更严谨，因此仍要继续推进减税降费工作，重点面向抗风险能力较弱的中小微企业、个体工商户，这也是保实体、保就业的必然选项。减税降费的直接作用是财政收入的减少，但对于脱贫摘帽和基建发力上又要比往年更多的财政支出，这就必然提升赤字率。
在赤字安排上，两会政府报告指出“今年赤字率拟按3.6％以上安排,财政赤字规模比去年增加1万亿元,同时发行1万亿元抗疫特别国债.这是特殊时期的特殊举措。上述2万亿元全部转给地方,建立特殊转移支付机制。今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。”2019年全年财政赤字为2.76万亿元，如果今年财政赤字增加1万亿，则今年的赤字规模约为3.76万亿。
（2）用在“两新一重”刀刃上
在财政支出上，中央要在地方转移支付和“两新一重”上花钱，还得压减一般性支出，准备好过苦日子，好钢用在刀刃上。支出的结构为“基本民生支出只增不减,重点领域支出要切实保障,一般性支出要坚决压减。中央本级支出安排负增长,其中非急需非刚性支出压减50％以上。各类结余、沉淀资金要应收尽收。”
虽然减税降费有助于降低企业运营负担，但是也会直接带来财政收入的收窄和赤字率的扩大，而较为可行的是借助灵活适度的货币政策环境，在基建上发力，一方面宽松货币有助于降低利息成本，减少财税负担；另一方面基建既是补短板，更是扩内需，有助于刺激经济修复。基建的着力点不是大水漫灌，而是对重点领域给予精准滴灌。“两新一重”，就是2020年财政发力的主攻方向，这包含“要加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设”。
具体来看：一是加强新型基础设施建设，既包括新一代信息网络特别是拓展5G应用，也包括充电桩建设，不同于道路、机场、桥梁、铁路等老基建，更加强调如何充分发挥数字要素的配置效率和信息技术的工具性作用，进而助力产能升级并推动信息消费、新能源汽车消费等，这既是创造新需求的潜力所在，也为产业转型的必然要求和客观保障。二是加强新型城镇化建设，加快农村和乡镇的基础设施升级，提升县城公共设施和服务能力，缩小城乡基础设施的差距，同时也意味加快城镇老旧小区的改造，通过加装电梯和发展用餐、保洁等多样社区服务，提升城镇化的内涵。新型城镇化在建设新家园和吸纳新市民的同时，也要照顾好老城区、老旧小区和既有市民，使他们可以同样受惠于城镇化进程加快而带来的普惠收益。三是加强交通、水利等重大工程建设，借助资本市场提供金融支持，发挥市场机制在重大工程建设中的基础性作用。
“两新一重”的关系是，让新基建来引领技术升级的方向，让新城镇化缩小地区和城乡差距，夯实全面小康社会的基石，让交通水利等重点领域的工程建设来托举和保障新基建和新型城镇化。三者层次分明，作用不一，但作为财政投资的核心组构，都是孕育新动能和助力经济的国之重器。
3、健货币，更加灵活适度
跟踪央行货币政策和工具运用的变化，从用“定向降准”替代“全面降准”，最后又回到“全面降准”和“LPR引导市场利率下行”，其背后反映的是经济稳增长的需要。当前，疫情冲击下，市场普遍预期经济增长的下行压力加大，经济下行期就需要出台扩张性的财政政策和货币政策予以对冲，即加大宏观政策的逆周期调节。全面降准和利率中枢的下行，不能简单地认为就是大水漫灌，在当下的背景看，全面降准和逐步降息将更多地发挥抑制经济增速下滑、补充流动性的对冲作用。
至于此前一直关注的宏观杠杆率，由于2019年实际GDP增速放缓和M2增速步入8.5%以下的低速，宏观杠杆率明显得到控制，但2020年非常时期，经济的修复需要更大力度的金融发力，此前匹配M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速的目标已经不能完全满足逆周期需要，报告明确提出“综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年”这符合当前全球货币环境和我国经济发展需要。物价水平继续上涨动能减弱，通胀水平整体可控，3.5%左右的温和物价有助于刺激经济发展。
表：2020年至今货币政策工具的运用和物价水平
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4、用抗疫，支援中小微企业
此次两会又再次强调了“稳企业的金融支持”，核心在于进一步优化企业融资的信用环境，提升对中小微企业融资的便利性，尤其是疫情以来，下调中小银行拨备覆盖率，以政策兜底来提升银行对民企小微的风险容忍度。在延展期限上，报告指出“中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至明年3月底，对普惠型小微企业贷款应延尽延，对其他困难企业贷款协商延期”；在信贷力度上，报告指出“鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷、无还本续贷。大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率。大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%。支持企业扩大债券融资”；在金融监管上“防止资金空转套利。金融机构与贷款企业共生共荣，鼓励银行合理让利”。
金融为稳企业服务。目标是“为保市场主体，一定要让中小微企业贷款可获得性明显提高，一定要让综合融资成本明显下降”。只有将企业救活，才能稳住就业岗位，这也是“六保”任务的客观要求。
5、扩大内需，推动经济转型
自2016年开始的供给侧改革，释放出了政策红利，对于2016-2019年的经济稳中放缓起到了缓冲作用，“三去、一降、一补”取得阶段性成果，经济结构优化，经济质量提升，2020年政府工作报告将供给侧改革和扩大内需一并提出，这符合当前国情，短期内需仍弱，“六保”的首保是就业，要让经济从疫情冲击下恢复，扩大内需，维稳经济是压倒一切的重点。同时，供给侧改革在中长期持续进行，不断的完善产业结构和经济质量。扩内需和供给侧两者相互补充，形成合力。
具体的，内需有两个部分：消费和投资。
首先，民生导向的内需，反映当前主流需求。报告从四个方向恢复消费，一是民生相关的服务业，指出“通过稳就业促增收保民生，提高居民消费意愿和能力。支持餐饮、商场、文化、旅游、家政等生活服务业恢复发展，推动线上线下融合”。这部分需求的弹性较小，涉及产业最多，也是受疫情冲击最重的领域，是扩内需政策倾斜的主要方向；二是基础保障性消费，报告提到“发展养老、托幼服务”，中国老龄化程度加深，复工复产后对家庭所需服务有明显的提高，保障老有所养，幼有所托，受众最广泛，体现民生所需；三是挖掘农村消费潜力。“支持电商、快递进农村，拓展农村消费”。城镇化进程加快，城乡差距仍客观存在，农村消费市场需要电商和快递业打开物资双向流动的通道；四是疫情冲击严重地区的复工与需求反弹。报告指出“实施好支持湖北发展一揽子
政策，支持保就业、保民生、保运转，促进经济社会秩序全面恢复”。
第二，“两新一重”导向的投资。报告指出“今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元…重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设”。加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。也强调了老旧城区改造和建设宜居宜业城市的要求；加强重点工程建设，增加国家铁路建设资本金1000亿元。健全市场化投融资机制。
第三，区域经济投资发展。我国区域经济发展不平衡不充分的问题长期存在，区域之间的协同发展也仍有完善的空间，两会报告明确了加快落实区域发展战略，具体提及了：“继续推动西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展”等四大区域战略，在已经开始落实的国家战略中“京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展”等三个区域均分布在东部地区，长江经济带横向连接了中部和西南地区，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》是另一条横向经济带布局，总体来看形成“东部一纵，江河两横”的布局，再加上成渝双城经济圈，主要区域经济发展在西北和东北两个方向相对薄弱，这也是当前经济全面发展面临的区域短板，预计后续将有具体政策出台，此外，两会报告明确提出了促进“革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”，以及“发展海洋经济”的主张，区域经济发展布局与建设全面小康社会和脱贫攻战都是坚密不可分的，也在财政发力的主要着力点。
第四，生态治理和能源安全领域的投资。供给侧改革与蓝天保卫战对生态环境的整顿治理起到关键性作用，作为提升经济质量和加快发展方式转型的组构，政府投资将具有持续性。在能源安全领域，投资方向有两个：一是加大对战略性能源物资的采购和储备，例如，疫情以来全球油价低迷，我国加快了对原油储备的充实；二是对传统不可再生能源的高效利用。