银行业监管体制及主要政策
（一）概述：
银行业在国内受到较严格的监管，银监会和人民银行是国内银行业的主要监管部门。银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理，而人民银行负责制定并执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。国内银行业适用的法律法规主要包括《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等。
根据国务院《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》（国办发［2004］48号）的规定，农村信用社（含农村商业银行）除受人民银行、银监会监督管理外，同时由省政府、信用社省级管理机构依法管理。
（二）主要监管机构及其职能
1、中国人民银行
中国人民银行是中国的中央银行，负责制订和实施货币政策和维持金融市场稳定。根据《中国人民银行法》及相关法规，中国人民银行的职责包括：发布与履行其职责有关的命令和规章；依法制定和执行货币政策；发行人民币，管理人民币流通；监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；监督管理黄金市场；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库；维护支付、清算系统的正常运行；指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；负责金融业的统计、调查、分析和预测；作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；国务院规定的其他职责。人民银行对农村信用社（含农村商业银行）监管职责包括：
（1）按照《人民银行法》第三十二条的有关规定，对有关存款准备金管理规定、人民银行特种贷款管理规定、人民币管理规定、银行间同业拆借市场和银行间债券市场管理规定、外汇管理规定、清算管理规定以及反洗钱规定等的执行情况进行监督检查，促进依法经营。
（2）对认购的专项中央银行票据和使用专项借款，人民银行进行监督检查。
（3）根据银监会及其派出机构的通报，人民银行跟踪风险变化情况，及时了解省级人民政府、省级联社和银监会对高风险农村信用社（含农村商业银行）的处置措施及其落实情况。
（4）在发生局部支付风险时，人民银行按照有关规定及时给予资金支持。
（5）在发生突发性支付风险时，人民银行积极配合省级人民政府制定应急方案，并对发生支付困难时省级联社提出的紧急再贷款申请按照有关规定及时审批。
（6）在撤销时偿还个人合法债务的资金，首先由省级人民政府组织清收变现资产；资产变现不足以清偿个人债务部分，由省级人民政府按有关规定向人民银行申请临时借款。
2、中国银保监会
2018年3月21日，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会（以下简称“中国银保监会”），作为国务院直属事业单位。
2018年4月8日，中国银保监会正式挂牌。中国银保监会主要职责是依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。中国银保监会是国内银行业主要监管机构，在银行管理方面，银保监会主要负责审查批准银行业金融机构（包括商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、其他吸收公众存款的金融机构及政策性银行，以及受其监管的非银行金融机构，如资产管理公司、信托投资公司、财务公司和金融租赁公司）和国外金融机构在中国境内设立的分支机构或办事机构的设立、变更、终止及业务范围，对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行监管；对银行业自律组织的活动进行指导和监督；对有违法经营、经营管理不善等情形银行金融机构予以撤销等。
中国银保监会对农村信用社（含农村商业银行）监管职责包括：
（1）根据有关法律、行政法规，制定监管制度和办法。
（2）审批机构的设立、变更、终止及其业务范围。
（3）依法组织现场检查和非现场监测，做好信息统计和风险评价，依法查处违法违规行为。建立农村信用社（含农村商业银行）监管评级体系和风险预警机制，根据评级状况和风险状况，确定现场检查的频率、范围和需要采取的其它措施。
（4）审查高级管理人员任职资格，并对履行职责情况进行监管评价。
（5）向省级人民政府提供有关监管信息和数据，对风险类机构提出风险预警，并协助省级人民政府处置风险。
（6）对省级人民政府的专职管理人员和省级联社的高级管理人员进行培训。
（7）受国务院委托，对省级人民政府管理农村信用社（含农村商业银行）的工作情况进行总结评价。
3、省级人民政府
按照国务院关于“农村信用社（包括农村商业银行）的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对当地农村信用社（含农村商业银行）的管理和风险处置责任，其管理职责主要包括：
（1）按照国家有关要求，结合本地实际，对当地农村信用社（含农村商业银行）改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策，并通过省级联社（即信用社省级管理机构）实现对当地农村信用社（含农村商业银行）的管理、指导、协调和服务。
（2）坚持政企分开的原则，对农村信用社（含农村商业银行）依法实施管理，不干预其具体业务和经营活动。
（3）督促农村信用社（含农村商业银行）贯彻执行国家金融法律、法规和政策，坚持“三农”服务的经营宗旨，并协助打击逃废债、清收旧贷，维护农村金融秩序稳定。
（4）依照相关法律、法规的规定，指导信用省级联社制定各项规章制度，组织有关部门推荐省级联社高级管理人员，负责对省级联社领导班子的日常管理、考核。
（5）省级人民政府可根据有关要求，制定对农村信用社（含农村商业银行）管理的具体办法，但不得将管理权下放到地级、县级人民政府，地级、县级人民政府不得干预农村信用社（含农村商业银行）业务经营及人、财、物等具体管理工作。
4、省级联社
省级联社是指对省（自治区、直辖市）内农村信用社（包括农村商业银行）实施行业管理的机构。省级联社在依法落实管理工作并尊重农村信用社法人地位和经营管理自主权的前提下，履行对辖内农信系统的“管理、指导、协调、服务”职能，主要工作内容包括督促农村信用社（包括农村商业银行）贯彻执行国家金融方针政策，落实支农工作；指导、督促农村信用社完善内控制度和经营机制；对农村信用社业务经营、财务活动、劳动用工和社会保障及内部管理等工作进行
辅导和审计；督促农村信用社依法选举理事和监事，选举、聘用高级管理人员等。
5、其它监管机构
除银监会和人民银行外，农村商业银行还受到其它监管机构的监督和管理，例如：在进行外币业务时，受到外汇管理局监管；在进行基金托管或基金代销业务以及上市相关事项时，受到中国证监会监管；在进行保险代理业务时，受到中国保险监督管理委员会监管。
（三）国内银行业监管内容
我国银行业的监管职责主要由银监会承担，监管内容主要包括市场准入、业务的监管、产品和服务定价、审慎性经营的要求、公司治理、风险控制以及对外资银行的监管等方面。
1、市场准入监管主要包括：审查、批准商业银行及其分支机构的筹建、合并、分立、终止；审查、批准5%以上股东的股东资格；对董事和高级管理人员的任职资格进行管理等。
2、业务监管主要包括：对贷款业务、个人理财、证券及资产管理业务、金融机构信贷资产证券化、保险兼业代理业务、自营性投资和衍生产品的管理等。
3、产品及服务定价包括：贷款和存款利率、手续费和佣金产品和服务定价等。目前，人民银行通过制定基准利率分别设置存款利率上限和贷款利率下限，商业银行具有相当的定价调节空间；非利息产品和服务定价执行政府指导价格。
4、审慎经营监管包括：法定存款准备金、超额存款准备金、资本充足率、贷款五级分类、贷款损失准备、贷款集中度、资产流动性以及其它经营比率等。
5、风险管理、公司治理监管包括：公司治理、内部控制、关联交易、信息披露、反洗钱、操作风险管理、市场风险管理和银行风险评级等。
6、外资银行监管包括：外资银行在境内的设立、运营，境外金融机构对中资商业银行的投资等。
（四）银行业的监管趋势
1、新巴塞尔协议对中国银行业监管的影响
巴塞尔资本协议（或称巴塞尔协议I）由巴塞尔银行监管委员会（或称巴塞尔委员会）于1988年制订，是一套银行资本衡量体系，实施最低资本标准为8%的信用风险衡量架构。自1999年起，巴塞尔委员会开始对巴塞尔协议Ⅰ进行修改，并就新资本充足框架（巴塞尔II）颁布若干建议，以替代巴塞尔协议Ⅰ。巴塞尔协议Ⅱ保留巴塞尔协议I的最低资本要求等主要元素，并通过引入以下措施改善资本架构，包括：就资本规定及信用风险评价作出建议，以改善资本架构对信用风险的敏感度；引进监控及监查标准，让银行就其整体风险进行内部评价；提高银行向公众汇报的透明度。2010年9月，巴塞尔协议III出台，根据新协议，商业银行必须上调资本金比率，以加强抵御金融风险的能力。协议规定，截至2015年1月，全球各商业银行的一级资本充足率下限将从现行的4%上调至6%，由普通股构成的“核心”一级资本占银行风险资产的下限将从现行的2%提高至4.5%。
2004年2月，银监会以巴塞尔协议I为基准制订《商业银行资本充足率管理办法》，2007年2月，银监会根据巴塞尔协议II制订《中国银行业实施新资本协议指导意见》。2011年4月27日，银监会根据巴塞尔协议III制订《中国银行业实施新监管标准的指导意见》（银监发［2011］44号），该指导意见对于表内外资产规模、国际活跃性以及业务复杂性达到一定程度的银行业金融机构，应根据新的监管要求，实施新资本协议中的资本计量高级方法。目前已完成了一轮预评估的第一批实施银行应当在已经取得的良好成就基础上，根据评估意见积极整改第一支柱实施的主要问题，并积极推进第二支柱和第三支柱建设，争取尽快申请正式实施。其他根据监管要求应当实施高级方法或自愿实施的银行业金融机构，应加强与监管部门的沟通，尽早制订实施规划方案。对于其他不实施资本计量高级方法的银行业金融机构，应从2011年底开始在现有信用风险资本计量的基础
上，采用新的《商业银行资本充足率管理办法》要求的标准方法，计量市场风险和操作风险的监管资本要求；并按照第二支柱相关要求，抓紧建立内部资本充足评估程序，识别、评估、监测和报告各类主要风险，确保资本水平与风险状况和管理能力相适应，确保资本规划与银行经营状况、风险变化趋势和长期发展战略相匹配。2016年底前，所有银行业金融机构都应建立与本行规模、业务复杂程度相适应的全面风险管理框架和内部资本充足率评估程序。为了加强商业银行资
本管理，促进商业银行科学、可持续发展，2012年6月，银监会发布了《商业银行资本管理办法（试行）》，并于2013年1月1日正式实行，《商业银行资本管理办法（试行）》对商业银行最低资本要求水平、各级资本的定义以及过渡期均作出明确安排，要求商业银行必须提高资本充足比率，加强抵御金融风险的能力。
此外，《商业银行资本管理办法（试行）》还要求2018年底，商业银行核心一级资本充足率不得低于7.5%，一级资本充足率不得低于8.5%，资本充足率不得低于10.5%。新资本监管标准的实施，将有助于强化资本约束，并推动银行业金融机构寻求新的效益增长点，以缓解信贷增长给银行带来的资本补充压力。
目前由于中国银行业业务单一、同质化较高、长期依靠存贷利差等传统的信贷业务，使得杠杆率保持在相对较低的水平，银行业整体上满足新的监管要求，但是中国的信贷规模自2008年底进行高速扩张，其影响由于滞后效应目前并未在银行的资产负债表和资本充足率上显现出来。所以银行业监管机构为了未来持续满足巴塞尔协议III的要求，将可能会大力发展普通股权益外的一级资本，同时提倡创新和转变经营模式。
2、混业经营和监管国际化
我国金融业目前仍然实行分业经营、分业监管。但近年来银行业务呈现出多元化趋势，将有利于我国银行业中间业务的开拓，优化业务收入结构，降低银行系统性风险。随着创新的金融产品和金融业务的不断涌现，银行、证券、保险各业之间交叉和融合的趋势越来越明显，混业经营的交叉监管将是未来金融监管的重要课题。
此外，随着我国银行业的改革开放以及加入WTO后我国逐步取消了对外资在金融领域尤其是银行业投资的限制，导致外资金融机构的不断进入，因此，迅速适应国际化市场环境，并尽快与国际银行业的监管水平接轨，将成为未来监管的重要发展趋势。
3、改革深化带来监管不断强化
2017年7月召开的第五次全国金融工作会议（下称“金融工作会议”）对进一步深化金融改革指明了方向并提出了新的要求，随着我国金融改革的不断深化，强化监管、提高防范化解金融风险能力已经未来银行业监管的重要趋势。
根据金融工作会议的指示，我国政府将设立国务院金融稳定发展委员会。未来，以央行为主导的“一行三会”将与国务院金融稳定发展委员会统筹协调，中央与地方各司其职，最大限度减小对经济、金融领域的冲击，在金融监管与经济增长之间寻求平衡，保持经济持续健康发展。过去长期存在的分业监管方式导致的监管空白、监管交叉、监管套利及目标冲突等问题将有可能得到有效控制。
同时，金融工作会议还提出，要加强宏观审慎管理制度建设，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。宏观审慎管理连接宏观金融调控和微观经营行为，协调货币政策和金融监管政策，是实现“宏观政策要稳、微观政策要活”的重要举措，在货币政策从数量型向价格型调控转换过程中也是货币政策有效传导的重要保障。未来更为完善的宏观审慎监管制度的建立，将有效促进监管机构及时获得监管数据和信息，提升监管机构对整体风险的识别和判断能力。
（五）国内银行业主要法律法规及政策
银行业的主要法律法规及政策分为基本法律法规与行业规章两大部分。
1、基本法律、法规
主要有：《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《外资银行管理条例》等。
2、行业规章
主要涉及行业管理、公司治理、业务操作、风险防范和信息披露等方面。
行业管理方面的规章主要有：《商业银行资本管理办法（试行）》、《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》、《农村商业银行管理暂行规定》、《中资商业银行行政许可事项实施办法（修订）》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法（修订）》、《外资银行行政许可事项实施办法（修订）》、《金融许可证管理办法》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《关于向金融机构投资入股的暂行规定》、《金融机构管理规定》、《人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》、《商业银行次级债券发行管理办法》、《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》等。
治理的规章主要有：《商业银行公司治理指引》、《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》、《股份制商业银行董事会尽职指引》（试行）、《商业银行监事会工作指引》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》、《关于规范金融企业内部职工持股的通知》、《商业银行股权管理暂行办法》等。
业务操作方面的规章主要有：《贷款通则》、《商业银行授信工作尽职指引》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》、《人民银行关于结售汇业务管理工作的通知》、《银行开展小企业授信工作指导意见》、《商业银行小企业授信工作尽职指引》、《小企业贷款风险分类办法（试行）》等。
风险防范方面的规章主要有：《商业银行内部控制指引》、《银行业金融机构内部审计指引》、《商业银行市场风险管理指引》、《金融机构反洗钱规定》、《贷款风险分类指导原则》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《商业银行声誉风险管理指引》等。
信息披露方面的规章主要有：《商业银行信息披露办法》等。
银监会还颁布了向若干特定行业和客户提供贷款及授信的相关规章，以控制商业银行的信贷风险，主要包括：《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》、《汽车贷款管理办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《商业银行并购贷款风险管理指引》、《个人贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》等。
